多边合作低谷中的《塞维利亚承诺》，能否帮助更多人摆脱极端贫困

adminddos 2025-07-01 12:42:02 2 抢沙发

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6月30日-7月3日，全球发展合作领域的一场重要且酝酿已久的会议——联合国第四届发展筹资问题国际会议（FFD4）在西班牙塞维利亚召开。出席本次会议的有各国政府领导人、国际和区域组织、民间社会和私营部门代表，会议极有可能达成《塞维利亚承诺》。该承诺旨在重振全球可持续发展的筹资框架，以调动更多、更高质量的资源推动对可持续发展目标的融资、投资和改革国际金融架构，实现世界迫切需求的变革性转型。

越来越大的缺口和遭遇挫折的“2030目标”

当全球经济面临逆风、贸易壁垒不断上升、多边主义减弱和冲突升级之时，全球发展筹资的缺口也不断扩大，联合国可持续发展议程遭受挫折。

自特朗普再度执政以来，美国宣布撤销了国际开发署，取消90%以上的对外援助合同；欧盟也在考虑重组其外部援助计划以应对预算压力和俄乌冲突等优先事项，计划未来三年削减20亿欧元发展合作支出；英国首相斯塔默宣布将国际援助预算由现行占国民总收入的0.5%削减至2027年的0.3%。法国、德国也相继宣布降低对外援助额度，瑞典、荷兰等国已经放弃多年坚持的联合国0.7%的承诺目标。这将是自1999年以来国民总收入中用于援助份额的最低水平。

《2024年可持续发展筹资报告》估计，可持续发展目标的筹资缺口已从2015年亚的斯亚贝巴举行第三次发展筹资问题国际会议时的每年2.5万亿美元增加到每年4.2万年美元以上。官方发展援助（ODA）是目前发展中国家外部资金的主要来源，但当前的国际发展合作未能跟上发展中国家日益增长和变化的需求。传统援助国提供的ODA虽然达到了新的高度，但是考虑到实际购买力等因素，ODA资金实际上已经连续三年下降，同时它在发展中国家ODA中的占比也显著下降。2023年，发展援助委员会成员国提供的援助占发展中国家ODA的61%，低于10年前的70%以上。而且传统援助国提供的ODA资金很大一部分流向了人道主义援助、减缓气候变化和援助国内部的难民支出，远离了长期发展项目。

同时，随着经济增长放缓、全球宏观经济条件的不利以及优先事项的转变，传统援助国都在宣布削减援助预算，重新调整公共支出的重点。因此，全球发展筹资将面临着缺口不断扩大的趋势。

在全球发展筹资处于困境的背景下，联合国2030年可持续发展议程遭遇挫折。2025年联合国秘书长关于《实现可持续发展目标进展情况》的报告指出，在可持续发展目标的137项具体目标中，只有20%的目标在按预期取得进展，有望到2030年实现，近一半（47%）的目标进展甚微或不大，迫切需要加快速度，还有超过三分之一的具体目标出现停滞甚至倒退到2015年基线水平以下。

2023年仍有7亿多人生活在极端贫困中，全球近十分之一的人面临饥饿，近23.3亿人面临中度至严重的粮食不安全。按目前的趋势继续下去，到2030年世界上仍将有6亿人，即全球7.3%的人口继续生活在极端贫困中，可持续发展目标的实现可能被迫推迟至2050年。

一线希望——《塞维利亚承诺》

截至目前，联合国框架下的发展筹资进程已经召开了三次国际会议。2002年在墨西哥蒙特雷的第一届会议形成了一个推动发展筹资的指导思想和政策原则，2008年的多哈会议探讨了全球经济危机背景下落实发展筹资承诺的多项措施，2015年亚的斯亚贝巴会议提出了支持可持续发展目标的七大行动领域，构建了可持续发展筹资框架。但当前全球发展筹资缺口不断扩大、可持续发展进程受阻，全球发展合作不力，《亚的斯亚贝巴行动议程》未实现从“数十亿到数万亿”的转变，无法支撑发展中国家所需的资金。

如何重振发展筹资进程，弥合巨大的筹资与投资缺口并提高资金的有效性？如何扩大对可持续发展目标的公共和私人投资？如何协调言辞与行动之间的不一致，以创新融资方式形成新的发展途径来实现可持续发展目标？这是第四届发展筹资国际会议的主要任务。

6月14日，第四届发展筹资国际会议成果文件的共同协调人提交了成果文件的最终文稿——《塞维利亚承诺》（Compromiso de Sevilla，以下简称《承诺》）。该承诺强调消除贫困、促进性别平等、应对气候变化等关键议题上发展筹资的重要性与策略，围绕国内公共资源、国内和国际私营企业、国际发展合作、国际贸易、债务和债务可持续性、国际金融结构和系统性问题，以及科学、技术、创新和能力建设等七大行动领域，提出了一系列改革和行动方案以大规模推动可持续发展筹资。

具体来看，《塞维利亚承诺》在支持国内资源调动、加强债务处理和改革国际金融架构三大关键领域形成了一些重要的行动方案。

第一，在支持国内资源动员方面，《塞维利亚承诺》重申了国内公共资源的有效利用对促进可持续发展至关重要，提出建设性参与《联合国国际税收合作框架公约》及其议定书的谈判，推进OECD/G20包容性框架第二支柱的持续实施，并采取措施以有效打击非法资金流动。

第二，在加强债务处理方面，《塞维利亚承诺》提出构建一个以发展为导向的债务架构，改革主权债务结构。当前，发展中经济体的偿债额每年飙升至1.4万亿美元以上，高昂的偿债负担严重制约了发展中国家的财政空间和它们解决贫困、不平等问题以及投资于可持续发展的能力。《塞维利亚承诺》在债务和债务可持续性这一行动领域内，就加强债务管理、降低借贷成本、改善债务重组和确保债务可持续性等四个方面提出了具体的策略与方案。例如，与国际货币基金组织（IMF）和世界银行一道召集工作组，就主权借贷和放贷提出一套综合自愿指导原则；要求G20在债务服务暂停倡议的基础上，进一步加强共同债务处理框架，扩大对目前不符合条件的国家的支持等。

第三，在改革国际金融架构方面，《塞维利亚承诺》提出了一系列新的改革措施。目前的金融体系是近80年前在《布雷顿森林协定》的基础上建立的。自2020年以来，为应对一系列全球冲击和危机，国际金融架构已经实施了多项改革，但这些改革都未能跟上不断增长的需求、全球地缘政治环境的变化和金融体系的新挑战。《塞维利亚承诺》提出的新措施包括扩大发展中国家在全球经济治理和国际经济的发言权和代表性，尤其是首次提出了扩大发展中国家在金融结构决策中的发言权和代表性；进一步加强全球金融安全网，增强发展中国家抵御风险的能力；设立定期的专门讨论信用评级问题的高级别会议；加强金融监管，促进金融体系的稳定和可持续性等。

《塞维利亚承诺》的成果与挑战

尽管美国在最终谈判阶段退出，但《塞维利亚承诺》仍然可能在《亚的斯亚贝巴行动议程》的基础上重振全球可持续发展筹资框架。

首先，《亚的斯亚贝巴行动议程》主要集中在当时已有的全球挑战上，对新兴问题的关注相对较少，而《塞维利亚承诺》更加关注新兴问题，如数字金融、人工智能和气候变化融资等，并提出相应的应对措施，它为全球发展筹资提供了一个全面而详细的框架。

其次，相较于《亚的斯亚贝巴行动议程》在气候变化议题上承认“共同但有区别的责任”原则，《塞维利亚承诺》明确“重申《关于环境与发展的里约宣言》所有原则，不仅包括“共同但有区别责任”原则。

最后，《塞维利亚承诺》进一步强调了国家的发展自主权并且更加关注重视发展中国家的多样化需求，将进一步改善发展中国家获得发展筹资的机会和更有效地融入世界经济。例如，《塞维利亚承诺》首次提出扩大发展中国家在金融机构决策中的发言权，提出帮助发展中国家提升人工智能方面的能力等。

与此同时，不容忽视的是，《塞维利亚承诺》也还存在不小的挑战。一些人对塞维利亚会议并不抱有太高的期望，并且对它能否超越亚的斯亚贝巴会议持怀疑态度，认为2015年是全球合作的高峰，而此次会议面临的是多边合作的低谷，谈判达成的合作成果可能将很有限；还有人认为此次成果文件是在现有框架基础上进行补充和完善，并不是重新谈判或开启新文件，因而谈判达成的文件内容将受限。而且全球南方与北方国家之间围绕ODA和气候筹资、债务处理共同框架和国际税收合作等议题存在较大分歧，这些分歧也将影响到《塞维利亚承诺》的雄心水平。

总体上看，此次会议有望达成的《塞维利亚承诺》只是发展筹资改革的起点而非终点，后续落实才是真正的挑战，能否有效动员所有利益攸关方将是重振可持续发展筹资框架的关键。

（黄超，上海社科院世界经济研究所副研究员）